對(duì)四部委463號(hào)文的解讀及應(yīng)對(duì)策略研究

　　2012年最后一天，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463，以下稱"463號(hào)文"），試圖制止地方政府及其融資平臺(tái)公司采用各類違法違規(guī)方式進(jìn)行融資的行為。

　　出臺(tái)背景

　　2007年世界金融風(fēng)暴開(kāi)始后，中國(guó)便被動(dòng)的走上了以基礎(chǔ)設(shè)施投資維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的漫長(zhǎng)道路。地方政府利用融資平臺(tái)開(kāi)始大力推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)的投資。隨后中央政府注意到，投資過(guò)剩將可能通過(guò)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)連累整個(gè)中國(guó)金融和經(jīng)濟(jì)體系。因此從2009年開(kāi)始，國(guó)家各部委開(kāi)始主動(dòng)著手管理地方政府融資行為。

　　463號(hào)文的發(fā)文時(shí)間是2012年年底，在*********之后、各地方政府制定2013年財(cái)政預(yù)算之前，其目的可能是限制和規(guī)范地方政府融資行為，防止在政府換屆、十二五規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設(shè)多重因素影響下出現(xiàn)大躍進(jìn)式的建設(shè)，為社會(huì)資本的投資熱情降溫。

　　463號(hào)文主要內(nèi)容

　　463號(hào)文全篇以五條內(nèi)容、十六個(gè)"不得"統(tǒng)領(lǐng)全文（見(jiàn)表一），對(duì)地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、融資平臺(tái)的融資行為進(jìn)行了嚴(yán)格的限定。

 　表一：四部委463號(hào)文主要內(nèi)容

 

　　影響分析

　　1.緊急剎車隱性舉債的政府公益性項(xiàng)目

　　現(xiàn)階段，許多公開(kāi)發(fā)行的產(chǎn)品有可能已經(jīng)介入到政府債務(wù)"借新還舊"的鏈條之中。一些非銀行金融機(jī)構(gòu)通過(guò)運(yùn)作，將社會(huì)資金間接導(dǎo)入政府公益性項(xiàng)目，這種表外融資行為都對(duì)投融資平臺(tái)提供了另類支持，但同時(shí)也使得政府舉債更加隱蔽和不透明。463號(hào)文此時(shí)踩下剎車，不僅希望各級(jí)地方政府能夠從源頭項(xiàng)目融資上正本清源，遏制各類違法違規(guī)的融資行為，清理地方的隱性債務(wù)，減少政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)希望對(duì)金融市場(chǎng)中各類服務(wù)機(jī)構(gòu)的后續(xù)運(yùn)作帶來(lái)影響，避免形成風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈條，也盡量避免影子銀行風(fēng)險(xiǎn)與平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的疊加。

　　2.發(fā)文效力及發(fā)文內(nèi)容的可操作性待考究

　　此次463號(hào)文，是由財(cái)政部預(yù)算部門匯總成文后由四部委（財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)）聯(lián)合發(fā)出，與19號(hào)文相比，在效力和實(shí)施方面也會(huì)存在一定的差異。同時(shí)，19號(hào)文尚存在內(nèi)容模糊，不可完全執(zhí)行的缺陷，463號(hào)文同樣存有此類硬傷。463號(hào)文規(guī)定了很多個(gè)"不得"，但監(jiān)管主體、操作的內(nèi)容、監(jiān)管的執(zhí)行等方面存在著較大模糊，可操作性并不強(qiáng)。

　　3.463號(hào)文件的信號(hào)意義大于實(shí)際意義

　　463號(hào)文并非國(guó)家層面的文件，中央不會(huì)讓地方喪失發(fā)展動(dòng)力。特別是*********、兩會(huì)提出的"中國(guó)夢(mèng)"、"城鎮(zhèn)化"，依托于城鎮(zhèn)化建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施投入，融資平臺(tái)的存在將是長(zhǎng)期而又充滿歷史使命的產(chǎn)物。463號(hào)文的指向性和目的性非常明顯，希望為地方政府制定財(cái)政預(yù)算時(shí)提供充分的參考，同時(shí)引起各級(jí)地方政府，特別是政府融資平臺(tái)公司的高度重視，切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。

　　應(yīng)對(duì)策略

　　通過(guò)對(duì)463號(hào)文的解讀，結(jié)合對(duì)目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及未來(lái)政策走向的把握，地方政府和融資平臺(tái)公司在此輪調(diào)控中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，應(yīng)做到拓寬思路、積極應(yīng)對(duì)。

　　1.規(guī)劃城市經(jīng)營(yíng)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　在19號(hào)文的基礎(chǔ)上，463號(hào)文進(jìn)一步框定了融資平臺(tái)公司的能動(dòng)空間，迫使地方政府必須站在經(jīng)營(yíng)城市的角度上，理清自身資產(chǎn)，合理進(jìn)行城市發(fā)展規(guī)劃和投融資規(guī)劃。從短期來(lái)看，一方面要求地方政府降低平臺(tái)公司的融資壓力，另一方面，也要求地方政府真正做大融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模。從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化為契機(jī)，推動(dòng)落實(shí)以"工業(yè)化"為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)，切實(shí)做好城市規(guī)劃，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免地方財(cái)政引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。
　
    2.創(chuàng)新融資模式，加大融資力度

　　在新一屆政府主推"小城鎮(zhèn)，城市化"的國(guó)家戰(zhàn)略背景下，2013年地方政府借助平臺(tái)融資的需求將持續(xù)旺盛。2012年由于銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行平臺(tái)貸款進(jìn)行嚴(yán)格限制，這樣的"嚴(yán)防死守"讓不少地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)而從信托渠道及發(fā)城投債獲得的融資。但信托的融資成本高企、企業(yè)債審批難。因此2013年，融資平臺(tái)應(yīng)該創(chuàng)新融資模式，增加融資渠道。比如在銀行的表外貸款通道作足文章，或利用證券公司的閑散資金，另外也可加大股權(quán)融資方面的力度。

　　3.加強(qiáng)自我造血，創(chuàng)新商業(yè)模式

　　在城市投資方面，將投資項(xiàng)目劃分為公益性、收益性、準(zhǔn)收益性三類。對(duì)于實(shí)體運(yùn)作的融資平臺(tái)而言，要取得長(zhǎng)期穩(wěn)定現(xiàn)金流平衡，除深挖企業(yè)內(nèi)部管理，走集團(tuán)多元化發(fā)展線路外，增加收益性項(xiàng)目的策劃及投入，提升自我造血功能也勢(shì)在必行，同時(shí)以土地出讓收入、稅收返還、經(jīng)營(yíng)性收入覆蓋公益性項(xiàng)目及準(zhǔn)收益性項(xiàng)目的巨大投入，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另外，加大企業(yè)人才的培養(yǎng)，吸引高層次人才的加盟，也是融資平臺(tái)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略之計(jì)。同時(shí)，在政策的許可下，融資平臺(tái)企業(yè)可以放開(kāi)債權(quán)和股權(quán)，吸引民營(yíng)資本，介入準(zhǔn)收益性項(xiàng)目及收益性項(xiàng)目。

　　結(jié)語(yǔ)及展望

　　463號(hào)文雖然對(duì)于融資平臺(tái)公司的土地融資管理嚴(yán)格，但卻無(wú)法阻止地方政府利用其他資產(chǎn)擴(kuò)張融資平臺(tái)以獲得更多融資能力，或通過(guò)所控制的融資平臺(tái)以外的國(guó)有企業(yè)融資以回避地方政府債務(wù)監(jiān)管。總體而言，463號(hào)文更像是權(quán)宜之策，是在特別時(shí)期提示地方政府防范風(fēng)險(xiǎn)，信號(hào)意義大于實(shí)際意義。

　　此外，就未來(lái)政策走向來(lái)看，《預(yù)算法》二審稿的擱置，預(yù)示著地方政府成為真正意義上的發(fā)債主體將不再是鏡花水月之事。1994年分稅制改革，按照稅權(quán)劃分稅權(quán)，進(jìn)行分級(jí)管理，使得地方政府財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過(guò)多，地方政府成立融資平臺(tái)企業(yè)也是走曲線報(bào)國(guó)線路。目前，中央財(cái)政充盈，短期內(nèi)看，在考慮項(xiàng)目合法合規(guī)的前提下，加大對(duì)地方政府或融資平臺(tái)放貸將成為大概率事件。長(zhǎng)期來(lái)看，分稅制的改革也不是沒(méi)有可能，進(jìn)而從根本上解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。